“目前大氣區域傳輸性污染越來越明顯外接式硬碟,由於各地方的法規、排放標準和管理措施不一致,僅靠各地方進行直接協商,不能從根本上解決協同管理問題”
  文/《瞭望》化療副作用新聞周刊記者 蔣芳
  在國家八部委共同推動下,作為我國最重褐藻醣膠要產業集聚地和治霾重地之一,長三角區域大氣污染防治協作機制進展較為順暢,立法工作也在積極進行中。
  對於大氣污染治理,區域聯防聯治已經成為當下共識住商不動產。新修訂的環境保護法首次對區域聯防聯控工作提出統一標準的防治要求。
  然而,《瞭望》新買屋聞周刊記者在長三角等地採訪瞭解到,儘管目前大氣聯防聯治多項行動計劃已初步完成審議,但在具體操作層面仍面臨協作不暢、合力不足、行政干預過多、市場手段缺乏等諸多問題。
  無論是治理水污染,還是治理大氣污染,聯防聯治最大的障礙仍是行政阻隔。儘管各地都理解協作的重要性和必要性,但由於缺乏統一機構統領,長三角三省一市要想真正走到一起,步調一致地進行霧霾防治,打破行政壁壘勢在必行。
  聯防聯治的最大障礙
  長三角已經實施了大氣環境質量評估會商制度。2012年11月16日,滬蘇浙長三角兩省一市宣佈聯合試發佈PM2.5監測信息,並於2012年12月1日在全國率先統一發佈,為環境空氣質量數據共享開了一個好頭。
  今年1月7日,長三角三省一市防治協作機制正式運行。今年4月,《長三角區域落實大氣污染防治行動計劃實施細則》(送審稿)在南京原則通過,這個實施細則在設立共同目標的同時,明確了信息共享、預警預報、應急聯動、聯合執法和科研合作等一系列內容。
  此前,我國所積累的大氣污染區域性聯防聯控治理經驗,主要來自北京奧運會、上海世博會,為迎接盛會,當地政府和周邊地區能夠統一步調,共同為治理大氣區域性污染付出努力。如上海世博會長三角區域空氣質量預警聯動系統成功開展了區域數據共享、預報預警、聯合會商、預警聯動等工作,是一次跨行政區解決區域性空氣污染問題的成功實踐。
  “霧霾污染治理特別是二次反應生成細微顆粒的過程較為複雜,決定了大氣管理必須走精細化道路,這跟水治理有著明顯區別。”江蘇省環保廳大氣辦相關負責人楊明認為,以大型賽事等活動為目標的治理方式和措施,對於未來長期性、日常化的霧霾治理工作借鑒意義有限。
  採訪中,上海、浙江和江蘇等地多位環保官員均認為,加強立法引領,建立聯防聯控的長效機制,是當前區域協作迫切需要解決的問題。
  將於2015年1月1日正式實施的新環境保護法明確規定:“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制,實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。”長三角三省一市均將大氣污染防治條例列入2014年立法計劃。區域大氣污染防治協作立法論證工作於今年5月初啟動。
  上海市人大常委會法制工作委員會主任丁偉認為,立法是區域聯合治霾的基石,也是引領協作的關鍵。已有協作機製為區域立法協作提供了很好的工作基礎,協作小組研討的多部規範性文件中有些內容可上升為立法內容。
  然而,無論是治理水污染,還是治理大氣污染,聯防聯治最大的障礙仍是行政阻隔。本刊記者採訪瞭解到,儘管三省一市都理解協作的必要性,但由於缺乏統一機構統領,三省一市要想真正走到一起,步調一致地進行霧霾防治仍不容易。
  區域與部門之間的行政壁壘
  今年4月底,本刊記者在參加長三角區域有關環境保護的協調會時發現,除了彙報各自工作,三省一市相關部門和領導之間交流內容大多只限於各自表態,而對於如何進行聯防聯治幾乎都是“零交流”。
  參加會議的一位地級市環保局局長說:“區域協作面臨諸多問題,但在這個會上既沒人講問題,也沒人講困難,流於形式在所難免。”
  “區域協作不能憑交情、感情,必須有量化的目標、清晰的職責和完善的考核機制,要賦予區域聯防聯治相應的法律權力,否則起不到應有的約束作用。”南京市人大常委會環資委主任韋昌明說。
  部門之間的行政壁壘同樣不容忽視。制訂治理大氣污染計劃的基礎工作是完成污染源解析和污染清單的製作,這項工作需要大量環保監測數據建立分析模型,在此基礎上進行預警預報。然而,由於各地僅涉及大氣污染的觀測站點就分屬多個部門,不僅標準遠未統一,且部門分割導致數據資源難以共享。
  浙江省氣象局從2013年4月開始進行全省氣象監測設施普查。普查發現,多年來浙江省氣象、國土資源、環境保護、交通運輸、水利、農業、林業、海洋與漁業、旅游、海事、測繪、通信、電力、鹽業、民航等部門和單位,根據各自事業發展需要,建設了各種類型的氣象臺站或自動氣象監測設施網絡。由於氣象監測設施基本上都是依部門需求而建,標準不一、設備各異、數據紛雜,尚無法有效共享和集約使用。
  目前,中國氣象局正在著手梳理、規範全國霧霾觀測站點,並要求各省統計分析標準和方法與國家氣候中心保持一致,儘量做到部門內部一致。
  系統自身標準尚不統一,部門之間更難協調。今年4月,江蘇省環保監測中心與江蘇省氣象局達成了聯合會商機制,相關數據實現共享,科技人員互相參與項目研究。江蘇省氣象臺負責人坦言,目前交換的數據是環保系統72個國控點和氣象系統70個國家站的數據,省市布控站的數據由於誤差較大暫時無法實現共享。
  “目前大氣區域傳輸性污染越來越明顯,由於各地方的法規、排放標準和管理措施不一致,僅靠各地方進行直接協商,不能從根本上解決協同管理問題。必須從法律層面統一重點區域的控制措施、標準、罰則,才能落實區域聯防聯控的要求。”浙江省環保廳污防處負責人認為,應該學習歐盟的做法,歐盟環保署制訂區域環境推薦性標準,要求各地出台落實標準的規定,區域內各省市按照同一標準推進大氣污染防治工作。同時,區域立法中除了強調政府責任外,還應加入懲戒力度和追責機制,避免使“立法”淪為“倡議”。
  呼籲成立區域管理委員會
  在今年全國兩會上,多位代表委員提議從體制機制上理順區域大氣污染治理工作。
  全國人大代表、上海市環保局局長張全建議採取“區域管理委員會+區域管理機構”的模式,由國務院成立區域大氣污染防治管理委員會,委員由國家發改委、環境保護部、工信部等國家部委和相關省市人民政府相關負責人組成。管理委員會負責制定政策,對區域大氣管理的重大事項和政策做出決議和決定。具體的管理事務和環境質量仍由地方人民政府負責。區域大氣污染防治管理機構應當負責協調建立區域統一的大氣污染防治政策,協調解決跨省市行政區域大氣污染糾紛,組織審核和督察各地空氣質量達標規劃制定和落實情況。
  “打破行政壁壘,最有效的方式是成立區域管理委員會。”南京大學氣候與全球變化研究院院長助理、江蘇省氣候變化協同創新中心副主任丁愛軍表示,從美國跨界大氣環境監管經驗來看,設立一個跨行政區域的公共機構非常必要。
  據瞭解,美國的跨界大氣環境監管通過設立一個跨行政區域的、獨立的、專門的公共機構,負責跨界範圍內政府、企業和公眾的全面協調,且能夠參與政府的綜合決策和能源、交通、城市規劃、產業佈局等方面的規劃。
  中國環科院副院長柴發合說,目前我國已在全國範圍內成立了六大區域環境督察中心,但在跨區域管理上職能不全。例如華東環境保護督察中心的法定職能是“承辦跨省區域和流域重大環境糾紛的協調處理工作”,只有在環保事故發生後才能進行協調,明顯力度不夠。建議依托區域督察中心升級為區域管理中心,對重點污染源的統一管理打破屬地概念,推進統一標準,並建立對污染源統一的監管網絡,從而提高治理效率和效果。
  借力統一市場打破區域分割
  除了以建立統一行政機構的方式解決行政壁壘的問題,有關專家認為,還應當借力統一市場打破區域分割,充分發揮市場激勵的作用。
  本刊記者採訪瞭解到,目前長三角地區大氣污染治理從空氣質量檢測網絡、煤改清潔能源工程、老舊機動車淘汰、優化產業結構到工業污染治理、揚塵污染管理等,均由政府主導。行政手段推進看似迅速,但財政投入巨大,效果難以評估。相對而言,市場調節作用發揮仍然不足。
  江蘇省氣象臺副台長魏建蘇說,分析大氣污染排放源可以發現,相對發達地區本地源要少一些,欠發達地區相對重一些。在江蘇省內已經可以通過蘇南扶持蘇北計劃等政策補償進行調控,但跨省就很難協調。
  上海環境能源交易所研發部部長陸冰清說,以碳交易來看,包括二氧化碳和溫室氣體,配額是國家分配到各個省份的,所以目前交易範圍局限在上海市本地企業,難以得到跨區域認可和流通。各地試點相對封閉,存在標準不一、難以接軌等問題。
  江蘇省宏觀經濟研究院院長顧為東、陸冰清等人建議,首先,環保部門對企業排放要有嚴密的監控。在此基礎上,亟需從三方面入手發揮市場激勵作用:
  一是應當通過差別電價、懲罰性電價、環境稅等經濟手段,營造治污者受益、超排者受損,公平競爭的市場環境。
  二是構建區域大氣污染物排放交易市場,加快二氧化碳等大氣污染物排放核算、核查、配額核定等方面一體化研究,通過實現自由的跨區域交易,形成合理價格,讓排污交易起到應有的減排作用。
  三是加快跨地區生態補償機制,建立統一調整相關方利益關係的體制機制,做到利益共享、責任共擔。
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